中国污水处理产业的隐痛和困扰

内容摘要：中国污水处理产业尽管表面上看起来热烈风光，市场环境还有待完善，不少大型企业虽然上市，也基本处于“温饱”的状态，一些不为人知的隐痛和困扰产业多年的疑难杂症难以消除，使得产业发展在经历了前期的快速跑马圈地之后，向深度的发展时遭遇瓶颈。

 

　　中国污水处理产业尽管表面上看起来热烈风光，市场环境还有待完善，不少大型企业虽然上市，也基本处于“温饱”的状态，一些不为人知的隐痛和困扰产业多年的疑难杂症难以消除，使得产业发展在经历了前期的快速跑马圈地之后，向深度的发展时遭遇瓶颈，为此本刊记者采访多家企业的相关负责人，并就产业发展中出现的问题采访了环境保护部环境规划院副院长兼总工程师王金南研究员。

 

　　实现统一归口化管理

　　据了解，环保部原来隶属于建设部，2008年环保部才成为国务院的组成部门。并分别由住建部、水利部、环保局，有时还涉及农业部等其他部门分管，造成功能重叠，并且上下级管理不畅。对此王金南解释说：目前，我国城市污水处理多由政府运行管理，相当一部分属于事业单位，甚至纳入财政预算管理，排污收费等管理难以执行。有的城市排水设施主管部门是建委或城管局或公共事业局，污水处理厂由市政工程处管辖、市政维护处领导、专门成立指挥部或公司进行建设和管理，造成污水处理管理存在一定的盲区。因此，他建议，各城市的污水处理和排水设施应该统一归口管理，多方合作治理污水的行业格局。建议将污水处理管理部门统一命名为“污水处理管理处”，其隶属关系为建设行政主管部门，统一监督、管理部门。

 

　　市场化竞争不充分

　　环境服务业在我国起步较晚。城市污水处理作为重要的市政基础设施服务，长期以来在传统经济和公用事业的管理模式下，一直作为非生产性福利事业看待，没有体现出这项服务真正的市场价值。污水处理行业暴露出的诸如建设运行不力、管网建设滞后、配套资金落实困难、企业盈利难等一系列问题，均与行业运行的市场机制不完善有关。

　　作为管理型服务行业，首先是政府作为主管部门为污水处理服务企业提供管理服务。其前提是政府发挥管理者的规划及制度设计职能，保证污水处理服务企业正确、有效地行使经营管理职能。

　　王金南研究员指出，水不仅是商品，也具有公共物品属性，由于水务服务行业具有公共事业性质，属于民生范畴。目前，我国仅允许企业取得合理的利润回报率，“保本微利”应是水务行业长期发展的基本思路。通过设定一定的门槛和必须的资质要求，本着有序和适度的竞争原则让符合一定条件的企业进入污水处理行业。并提出鼓励政府部门购买环境服务。由服务运营的角色转变为监督监管的角色，不仅能够提高公共服务的效率和服务质量还可大大节约服务成本。

　　对此，中持北京环保发展有限公司董事长许国栋表示了不同的看法：“‘保本微利’其实是个错误观念，实际上资本只要进入产业，就有它要遵循的经济规律，不是让谁挣少挣多的事情，钱有钱的规律，挣不着钱钱就跑了，如果非要留着，那质量就变坏了。”

　　而目前中国较大的民营环保企业之一——桑德集团董事长文一波也指出：事实上，污水处理行业有一半多在政府手里，形成国有企业的小垄断，但其专业性不强，运营成本高。某些国有企业靠地方财政的“输血”，变成利润，抑制了产业的技术发展，还有些国有企业在资本市场上圈一大笔钱作为他用。而不少民营企业专业水平高、设施可靠、对环境影响更安全，且成本低很多，却因为市场不能完全放开而裹足不前，有的甚至不得不退出这一市场。这种局面使得市场竞争不充分，短时间内对产业发展产生较大干扰，使得产业的健康成长滞后很多年。这种违背市场规律的状况必不长远。

　　“市场要侧重于效率，政府的职能是平抑市场带来的不平衡，解决公平问题，而不是直接参与生产活动。若非如此，企业的创新能力会越来越弱。”北京经济技术开发区市政（水务）局主管蔡雳也向记者表示。

 

　　市场环境有待完善

　　良好的市场环境是企业发展的有力保障，污水处理行业也不例外。对此，王金南指出，我国水环境服务合同等市场机制还不完善，存在缺乏专门规范水环境服务业发展的法律法规，缺乏对水环境服务业发展的财政资金激励、税收优惠、融资机制扶持，水环境服务业标准体系、市场监督体系不完善，市场不规范等问题。

　　这些问题的存在，企业确实深有感触。北京碧水源科技股份有限公司总经理戴日成指出，比如特许经营权还没有立法，政府违约的时候该如何处置，法律上要明确，因为企业和政府打官司很难打赢，即便打赢也很难执行。企业若在经营上受到法律上保护，对这个行业的投入会更踊跃。面对企业经营的风险，很多资本虽看好这一产业，却驻足观望，或谨小慎微，导致行业发展受到障碍。

　　文一波董事长则向记者表示污水处理企业的税赋过重，污水处理厂按工业企业收税，其中包括25%所得税、土地税、房屋税、营业税、增值税等，对于刚刚起步不久的行业来说负担过重。

　　此外，政府还应在监管方式力度上做些调整，为企业营造良好的市场环境，例如目前政府只检测污水处理厂的COD（化学需氧量）减排，进水和出水的浓度和流量，从数据上看是减排掉了，但实际上污染是转到污泥里了。政府也注意到这种情况，但在污泥处置上没有考核的指标，并且付费收费机制没有涵盖污泥处置这部分。实际上污染并没有减排完，而是转为固废，留给环境。这样的监管方式不合理，不完整，不少企业都钻了空子。当然要进行污泥处置还要付出成本，并且技术上，污泥处理难度比污水处理更大。需要政府建立完善的监管机制，并拿出对策来。

 

　　创新融资需新途径

　　尽管资本市场一致看好城市污水产业，但是水务服务是资本沉淀性行业，产业主体融集的资本成本巨大，难以支撑资本的高收益要求。而产业发展匹配的低收益、长稳定的金融配套工具严重缺乏，如何解决这一矛盾？王金南指出，一是继续推行股权和债券融资，健全有关法规政策，给进入水务行业的资本信心；二是政策性银行可考虑设置专门针对水务行业投资主体的期限长、利息低贷款服务，允许采取更灵活地贷款方式，如实施部分股本金贷款，以特许经营协议作为抵押条件等；三是欧美一些国家在发展水务行业时往往采用市政债权政策配套，我国目前已经提出开展该方面试点探索，应加大该政策推行力度，水务行业是优选领域之一。中长期资金是支持水务行业的中坚力量，投机逐利性较强的商业性资本很少问津，因此吸引社会资本进入水务行业，首先要稳定政府与企业的公共服务合同关系，这样才能给进入水务行业的资本以信心。

　　许国栋也认为上市是资本对污水处理行业青睐的体现，但并不意味着马上就赚钱，股市上的回报要求很高，在国外，这个行业更适合与一些基金结合起来，虽然收益低，却很稳定。

　　蓝星环境工程有限公司总经理郑东晟呼吁政府的相关政策能够与发达国家银行统一，允许将污水处理收费权作为质押。王金南向记者表示，目前正实施以排污许可证抵押的第三方担保交易试点，降低水环境服务运营企业经营风险。

 

　　未来市场空间可观

　　尽管污水处理市场上存在着诸多困难，企业对未来这一行业的市场空间依然抱有足够的热情。许国栋认为，一方面污水处理厂有量的增长，没建的得建，虽然增建的速度没有以前快，另一方面是质的变化，随着污水出水标准的提高，将带来新的市场改造和投资机会。此外，自来水由原来36项标准提高到106项标准，而目前我国绝大部分自来水尚不达标，水质的升级改造也会带来很大的市场空间。

　　而文一波看到的是设施运营的专业化拓展上，他认为需要一些共性的资源，包括设备维护、管理、软件等产业链的各个环节，每一个都可以做大规模。另外，随着市场竞争的加剧，市场将更加开放，将形成综合化与专业化分工合作的格局，中小企业更有优势，灵活性、专业性更强；而大公司依靠规模，将在设备制造，外包采购、平台管理中占据主导。这些还不包括规模要比城市更大的乡镇农村的污水处理，这方面企业在尝试中已经有很多创新。

　　“理论上，生活和工业污水的处理是可以吃一辈子的，而现在地下水源的劣化也是非常可怕的，我们已经做了两个自来水的提级，实际上是因为地下水受到污染，用常规的办法是没法解决的。”虽然这也是未来的市场空间，却是我们不愿意看到的，郑东晟更多的是从差距看到的市场，“在核心技术上，我国在工程上大量使用进口的，三分之二的反渗透膜都是从日本进口的，关键是我们没有核心技术，这个差距还是比较明显的。需要我们去攻关，等到我们拥有了自己的技术，那也会创造一个新的市场空间。”